Che fare delle Nazioni Unite dopo la guerra in Iraq?
inserto 60 volte Onu

Daniele Archibugi * e Raffaele Marchetti

Le Nazioni Unite sono morte”. Una volta dopo l’altra. Soltanto nell’ultimo decennio abbiamo ascoltato questa fosca affermazione durante l’assedio di Sarajevo, mentre si perpetuava il genocidio in Ruanda, quando la Nato ha iniziato i bombardamenti in Serbia, quando George Bush jr e Tony Blair hanno dato il via all’assalto all’Iraq, al susseguirsi d’ogni attacco terroristico. La morte delle Nazioni Unite, inoltre, è stata proclamata con rabbia e disperazione dai gruppi che hanno subito soprusi e richiesto protezione senza ottenerla: separatisti ceceni e movimenti di liberazione africani, minoranze Kashmir e Tamil, popoli senza stato nel Kurdistan e in Palestina.
C’è oramai quasi un gusto perverso nel decretare la morte delle Nazioni Unite. Forse perché, finita la guerra fredda, ci si aspettava che l’Onu potesse diventare un centro di potere assai più importante nella politica mondiale.

Una morte annunciata
Per decenni l’organizzazione era stata paralizzata dai veti, formali e sostanziali, delle super-potenze. Le scelte decisive erano prese in vertici segreti nei quali Krusciov e Kennedy, Breznev e Nixon, Gorbaciov e Reagan ridisegnavano i confini del mondo.

Scomparso il pericolo rosso, elementi importanti dell’opinione pubblica mondiale hanno posto fiducia in un progetto fin troppo ambizioso: quello di far diventare le Nazioni Unite l’istituzione centrale della vita internazionale, colmando l’insostenibile divario attuale tra i compiti assegnati all’organizzazione e il suo potere effettivo. E la parola magica democrazia è stata spesa anche per un’istituzione che per anni era stata dominata dalla diplomazia.
Superata la fase del duello bipolare, si poteva sperare che l’arida saggezza realista si rivolgesse verso progetti di cooperazione controllata e che il vincitore, l’Occidente liberale dominato dagli Stati Uniti, compisse una decisiva sterzata politica.
Queste speranze si sono concentrate in questi anni su una serie di commissioni di esperti nate con il compito di elaborare prospettive multi-laterali compatibili con gli interessi politici ed economici dell’Occidente, ma senza andare necessariamente a discapito del resto del pianeta. Di fatto, le proposte avanzate dalle varie commissioni di esperti sono rimaste per la maggior parte inascoltate. Era insomma confermato che i grandi progetti sono di competenza esclusiva di pazzi sognatori o di politici trombati. Il fatto che tanti autorevoli statisti si siano dedicati all’industria della “Global Governance” testimonia che non era interamente insensato sperare in una riforma radicale del sistema internazionale.
Non è stato l’11 settembre a porre la parola fine a queste speranze. Il gigante ferito poteva usare quell’immane tragedia in due direzioni contrapposte: poteva diventare il paladino del nuovo ordine mondiale, la vittima che accetta la sofferenza piuttosto di infliggerla e che, proprio per questo, è credibile come guida soft power della politica mondiale. Sappiamo invece che ha prevalso la scelta contraria dell’hard power: le guerre spettacolari in Afghanistan e in Iraq hanno dimostrato che, sotto l’amministrazione Bush, i vecchi mezzi utilizzati durante la guerra del Vietnam potevano essere riproposti anche in un’epoca in cui erano spariti i rivali. Il mito di Charles Bronson ha avuto la meglio su quello di Perry Mason. Le Nazioni Unite, così bisognose di trovare un campione, sono state ferite e umiliate ancora.

L’amico americano
Ma neppure gli Stati Uniti di George Bush jr. sono riusciti a eludere interamente il ruolo delle Nazioni Unite. Prova ne è che, prima di invadere l’Iraq, il segretario di Stato si abbia dovuto recarsi, e a più riprese, al Consiglio di Sicurezza per sostenere le ragioni del suo governo. Tutte le televisioni del mondo hanno fatto vedere Powell che esibiva le foto con i camion delle presunte armi di distruzioni di massa. Non era mai successo in passato che uno stato sentisse il bisogno di giustificare apertamente le sue azioni di fronte all’organo mondiale che ne ha competenza legale. Le sale dell’Onu sono state sotto i riflettori proprio nel momento in cui l’organizzazione era umiliata e resa irrilevante.
La tesi dei neocons americani è, del resto, assai chiara: le Nazioni Unite possono avere una funzione solo ed esclusivamente qualora non ci sia un divario troppo palese tra potere reale, così saldamente nelle mani degli Stati Uniti, e costruzione legale. Da qui l’idea che qualsiasi cambiamento di rotta nell’organizzazione debba avvicinare le due realtà, e rendere l’Onu più vicina alla politica di Washington. Uno smacco come quello subito dal governo americano quando il Consiglio di sicurezza si è rifiutato di avallare l’invasione dell’Iraq, insomma, non si deve più ripetere.
è qui il nocciolo del problema: da una parte, è impensabile che qualsiasi cambiamento, formale o sostanziale, alle Nazioni Unite sia fatto senza la volontà del governo americano. Non si può prescindere dalla super potenza mondiale, paese che ospita la sede principale dell’Onu a New York, e che contribuisce da solo per poco meno di un quarto del bilancio ordinario dell’organizzazione. Dall’altra, le azioni intraprese dal governo americano non possono prescindere da una complessa rete di controlli e contrappesi interni. E, nonostante la guerra, l’opinione pubblica americana continua a preferire soluzioni multilateraliste piuttosto che unilateraliste. Ma tali visioni sono più passive che attive, e in molti casi i cittadini degli Stati Uniti non si sentono motivati a favore del multilateralismo come invece si sentono per le questioni politiche interne. Forse il futuro delle Nazioni Unite risiede proprio nella capacità di risvegliare questa opinione pubblica e farle amare di nuovo il vecchio sogno di Roosevelt, malgrado o forse proprio a motivo dell’11 settembre.

Riforme e controriforme
Sarebbe stato assai difficile far accettare all’opinione pubblica americana una guerra a miglia e miglia di distanza evocando solamente la sicurezza e l’interesse nazionale. La nuova dottrina americana si è auto-investita della difesa dei valori supremi della democrazia e della libertà. Nello stesso Partito repubblicano, la vecchia ideologia pragmatica di Henry Kissinger è stata ripudiata a favore di un messianesimo che enfatizza i valori. In gran parte, si tratta di un cambiamento meramente linguistico, mentre continuano imperterriti i sostegni a regimi dittatoriali ma fedeli all’amico americano (è il caso, ad esempio, dell’Arabia Saudita).
L’ideologia nasconde spesso paradossi. Washington s’indigna sempre più frequentemente contro la mancanza di democrazia in altri Stati (sempre scelti tra i nemici) e poi si oppone a ogni azione che possa aumentare il livello di democraticità nelle organizzazioni internazionali. Giustizia penale internazionale, controllo nel commercio degli armamenti, coinvolgimento delle organizzazioni non governative, e accordi ambientali sono tutte aree percepite dal governo Usa come minacce alle quali opporsi. A meno che non siano loro a stabilire chi giudicare, a chi vendere armi, quali associazioni ammettere, e quanto inquinare.
Non sorprende dunque che, finora, le grandi speranze sono state smentite. I magnifici progetti di riforma delle Nazioni Unite presentati nel 1995, in occasione del 50° anniversario, sono stati ignorati. I cambiamenti attesi per il nuovo millennio sono evaporati. Ci si può attendere qualcosa di diverso in occasione del 60° anniversario? Le delusioni del passato inducono a scegliere la strategia dei piccoli passi, delle riforme specifiche come quelle relative alla Corte penale internazionale e al Trattato per la messa al bando delle mine anti-persona. Ma qualunque di queste riforme resterà lettera morta in assenza d’attori politici intenzionati a promuoverle.
Oggi, sostenere la riforma democratica delle Nazioni Unite serve a scopi che vanno ben al di là della sua mera funzionalità. Serve a mostrare che c’è un processo di democratizzazione da avviare nelle organizzazioni internazionali che è importante almeno quanto quello di democratizzazione all’interno degli Stati, perché i due processi non possono che influenzarsi reciprocamente. E, allo stesso tempo, indica una strategia politica: piuttosto che forzare i paesi poveri ad abbracciare il credo democratico tramite bombardamenti aerei, intende far vedere che esiste un consesso di popoli liberi che sono disposti ad accogliere e ad aiutare i popoli che si indirizzano verso l’auto-governo e la tolleranza. Ma per diffondere questo messaggio ai popoli desiderosi di conseguire libertà e democrazia, occorre un cambiamento radicale nel panorama mondiale: si tratta di mostrare che le regole del sistema internazionale non sono imposte da un solo Stato, ma sono concordate ascoltando la voce di tutti. E non c’è luogo migliore del Palazzo di vetro per farlo.
L’Europa è il candidato naturale per incoraggiare questo radicale cambiamento di prospettiva. Nonostante le divisioni interne, in special modo quelle tra governi pro-atlantici e anti-atlantici, sembra che l’Europa possa esprimere una strategia comune per quanto riguarda le Nazioni Unite più di quanto accada per i singoli aspetti di politica estera.

Trasparenza delle decisioni
Quale strategia complessiva si dovrebbe adottare per una riforma democratica del sistema internazionale, in primis dell’Onu? La prospettiva che qui si auspica è genuinamente politica e multilateralista. Vanno rifiutate sia la prospettiva anti-sistemica, di totale opposizione a qualsiasi coordinamento delle politiche internazionali che porta direttamente ad affossare l’Onu, sia quella assai più insidiosa della tecnocrazia, che ridurrebbe l’Onu ad un mero segretariato tecnico, un passacarte delle decisioni dei governi più importanti. Escluse queste due pericolose alternative e il semplice stallo nello status quo, non rimane che la prospettiva sanamente riformista, secondo la quale le Nazioni Unite debbano ancora oggi essere viste come la sede istituzionale più importante della politica mondiale. Questa prospettiva non è ignara dei limiti attuali dell’organizzazione, e ha ben presente gli ostacoli istituzionali e formali. Ma si basa su alcuni valori fondamentali della democrazia presenti nell’organizzazione, e invece assenti nella pratica diplomatica. Essi sono riassumibili in due aspetti: trasparenza e legalità.
Nel sistema dell’Onu, i governi sono chiamati a pronunciarsi pubblicamente sulle loro azioni, in totale contrasto con le procedure tipiche della politica internazionale, avvolte nella nebbia della “ragion di Stato”, dove si può solamente alludere alle informazioni dei servizi di sicurezza senza però mostrarle. La farsa delle armi di distruzione di massa irakene ha dimostrato quanto la segretezza nella politica estera sia poco corrispondente agli interessi dei cittadini. Ebbene, l’Onu è una delle istituzioni che, almeno parzialmente, contribuisce a dipanare questa ben orchestrata cortina fumogena; qualora pienamente attuata, permetterebbe all’opinione pubblica di giudicare.

Regola del diritto
C’è chi sostiene che il diritto internazionale sia come lo zerbino: creato per essere calpestato. Eppure, tutte le organizzazioni internazionali, a cominciare dalle Nazioni Unite, esistono perché c’è, per quanto imperfetto, un diritto internazionale. In assenza di sanzioni applicabili per i trasgressori, la valenza del diritto internazionale continuerà ad essere limitata, eppure garantirà quel punto di vista critico fondamentale per ogni interazione civile. La legge rimane tale anche se violata. E non si può ignorare che la politica mondiale è oggi dominata da Stati di diritto democratici.
Ma l’esperienza degli ultimi quindici anni mostra chiaramente che gli Stati democratici non sono più propensi di quelli autoritari a rispettare la legalità, e tanto meno a introdurre modifiche democratiche nelle regole del sistema internazionale. Il paradosso è che gli Stati democratici (a cominciare dagli Stati Uniti) non sono affatto più ligi nel sottoscrivere accordi internazionali, né nel rispettarne i precetti. Si crea così una situazione insostenibile nella quale gli stati democratici definiscono le norme del diritto internazionale per farle rispettare solamente agli stati più deboli (spesso non democratici). Rivitalizzare le Nazioni Unite significa dunque richiedere agli stati democratici di espandere le norme del diritto e di applicarle nell’ambito dell’unico sistema giuridico condiviso.
È quindi lecito chiedersi: le prospettive di riforma che abbiamo brevemente passato in rassegna, sono destinate a rimanere una pia consolazione per anime belle, una sorta di tributo che gli attori politici enunciano sapendo in anticipo che non se ne farà nulla?
Se si guarda la natura delle proposte e, soprattutto, le istituzioni che le sostengono si nota che i temi avanzati poco più di un decennio fa da sparuti gruppi di sognatori o super tecnici sono oggi stati fatti propri da istituzioni ben più autorevoli.1 La riforma delle Nazioni Unite, insomma non è più un tema affrontato solo con il gregoriano dei corpi diplomatici: il linguaggio e le proposte avanzate da movimenti globali visionari ha invece contaminato tutto l’establishment. Ma questo, purtroppo, non significa che cambiamenti sostanziali siano più prossimi.
Per diventare realtà, tali riforme hanno bisogno di essere sostenute. L’esplicito sostegno del Segretario generale non basta. I governi del G5 sono quasi inevitabilmente propensi a un atteggiamento conservatore a difesa dello status quo. Eccezione a ciò è chiaramente offerta da alcuni settori della politica americana che vedono nella riforma dell’Onu un possibile moltiplicatore degli interessi nazionali. Spinte al cambiamento verso un maggior grado di democraticità istituzionale devono quindi provenire da altri attori politici, magari coalizzati.
L’esperienza recente, in particolar modo l’istituzione della Corte penale internazionale e l’approvazione del Trattato per la messa al bando delle mine anti-persone, mostra che cambiamenti normativi a livello internazionale sono possibili solo a patto che si riesca a instaurare una coalizione mista tra governi dei paesi non-G5 e società civile transnazionale. Mentre i primi ambiscono a ridurre il loro grado subalterno all’interno dell’Organizzazione, la seconda ha obiettivi più genuinamente democratici, declinati attraverso progetti di maggiore inclusione dei soggetti politici non tradizionali all’interno della vita istituzionale.
In questo senso le campagne della società civile sono una condizione senz’altro importante, ma non sufficiente per produrre cambiamenti istituzionali a livello internazionale. Occorre dunque che la società civile globale trovi degli ancoraggi fermi in governi disposti a sostenere queste iniziative. Una sponda attiva sul fronte della riforma dell’Onu è sicuramente l’Internazionale Socialista, la quale si è espressa in tal senso e ha incoraggiato i governi capeggiati da partiti che ad essa si richiamano a sostenere effettivamente tali proposte. L’ex segretario stesso dell’Internazionale Socialista, Antonio Gutierrez, si è personalmente speso nella campagna “Reclaim Our UN” promossa dall’italiana Tavola della Pace, accolta con favore dal governo brasiliano di Igancio Lula da Silva, e inserita all’interno delle iniziative del World Social Forum. Il governo spagnolo di Rodriguez Zapatero, tramite l’iniziativa per una Alleanza tra Civilizzazioni, sta facendo la sua parte. C’è da sperare che gli altri governi europei seguano la stessa strada.
Ma soprattutto, c’è da sperare che una vibrante opinione pubblica in Europa e nel mondo abbia anche il salutare effetto di dare la sveglia oltre gli oceani ad un popolo americano che ha troppo spesso dato ascolto alle sirene di chi gli ha promesso un nuovo Impero.
Nel 1840, il pacifista americano William Ladd avanzò alcune lungimiranti proposte, come la creazione di un congresso delle nazioni con funzioni legislative e una corte internazionale con funzioni giudiziarie.
Le Nazioni Unite e la Carte Internazionale di giustizia sono approssimazioni molto vicine a quelle proposte. Ladd sosteneva che le condizioni per un governo esecutivo mondiale non erano ancora date e che tale funzione doveva esser lasciata nelle mani dell’opinione pubblica mondiale, che chiamava ottimisticamente “la regina del mondo”.
Per troppe decadi la Regina è rimasta addormentata, ma ultimamente ha dato segni di risveglio. È tempo ormai che riprenda il posto che merita negli affari internazionali.

* CNR, Consulente Ocse
e Nazioni Unite